Der rechtliche Rahmen für die Ausgestaltung des Öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV) wird in Deutschland - neben dem Regionalisierungsgesetz und dem Allgemeinen Eisenbahngesetz - im Wesentlichen vom Personenbeförderungsgesetz (PBefG) geregelt. Das PBefG, das seit den 1930er Jahren für den sogenannten straßengebundenen Nahverkehr (U-Bahn, Tram, Bus) gilt, beinhaltet vor allem gewerberechtliche Regeln für die Erbringung von Personenbeförderungsleistungen durch die Verkehrsunternehmen.
In der Gründerzeit des PBefG war der ÖPNV-Markt noch stark durch kommerzielle Verkehrsleistungen geprägt, also durch einen Verkehr, der sich durch Fahrgeldeinnahmen selbst finanzierte. Im Laufe der Jahrzehnte hat sich nicht zuletzt durch eine veränderte Mobilität auch die Marktstruktur des ÖPNV verändert und es sind kommunale Verkehrsunternehmen hinzugekommen.
Da sich mit der Zeit die Erkenntnis durchsetzte, dass Personenverkehr nicht nur der Befriedigung von Mobilitätsbedürfnissen dient, sondern auch negative Auswirkungen wie Flächenverbrauch, Emissionsbelastung oder Verkehrsunfälle zur Folge hat,  war es notwendig, Verkehr im Allgemeinen und ÖPNV im Besonderen verkehrspolitisch-planerisch stärker zu steuern. Im Zuge dieser Entwicklung wurde das PBefG mehrmals angepasst und versucht, gewerberechtliche und politische Ziele miteinander in Einklang zu bringen.

Einen aktuellen Änderungsbedarf erfährt das PBefG durch die EG-VO 1370/2007, die seit dem 3.12.2009 in Europa gilt und die europarechtlich verbindliche Regeln für die Vergabe und Finanzierung von öffentlichen Personenbeförderungsleistungen aufstellt. Damit das alte PBefG nicht im Widerspruch zum geltenden Europarecht steht und langwierige Rechts- und Planungsunsicherheiten im ÖPNV nach sich zieht, muss es aktuell an den neuen Rahmen angepasst werden. Die Diskussion um die Anpassung dauert nun schon mehrere Jahre. Die Debatte hat mittlerweile den Gesetzgebungsprozess erreicht, in dem die Bundesregierung einen Kabinettsentwurf zur „Änderung beförderungsrechtlicher Vorschriften” erarbeitet hat, auf den die rot-grün geführten Bundesländer einen Gegenentwurf entwickelt haben, der sich in der Bundesratsabstimmung aber nur teilweise durchsetzen konnte. Die Gegenäußerung der Bundesregierung auf die Stellungnahme des Bundesrates war weitestgehend ablehnend. Nötigenfalls muss ein Kompromiss im Vermittlungsausschuss gefunden werden.

Der VCD hat sich früh in den Gesetzgebungsprozess eingebracht. Bereits im April 2011 hat der VCD den Referentenenwurf mit einer Stellungnahme an die Bundesregierung kommentiert und sich dafür eingesetzt, dass die politisch notwendigen Steuerungsmechanismen für die Ausgestaltung eines aus Fahrgastsicht attraktiven und umweltschonenden Nahverkehrs möglichst außerhalb des PBefG geregelt werden sollten.

In der öffentlichen Verbändeanhörung im Verkehrsausschuss des Deutschen Bundestages am 29.2.2012 hat der VCD eine erneute Stellungnahme abgegeben, in der er die Stärkung der Position der kommunalen Aufgabenträger betont, wenn die Kommune ihrer gesetzlichen Verpflichtung der kommunalen Daseinsvorsorge nachkommen und einen attraktiven Nahverkehr anbieten soll, der sich am Fahrgastmarkt bewährt.

Die für Planung, Organisation und Finanzierung des ÖPNV verantwortlichen kommunalen Aufgabenträger müssen in die Lage versetzt werden, das von ihnen gewünschte Nahverkehrsangebot aus einer Hand zu gestalten. Bei der Entscheidung darüber, welche beantragten Verkehrsleistungen genehmigt werden, müssen die Auswahlkriterien transparent definiert sein und u.a. klar festgelegt werden, was unter „ausreichender Verkehrsbedienung” zu verstehen ist. Diese Kriterien müssen in einem vom Aufgabenträger zu erstellenden Nahverkehrsplan unter Beteiligung aller für die Ermittlung des „öffentlichen Interesses” wichtigen Akteure festgelegt werden. Hierzu zählen neben den Verkehrsunternehmen und kommunalen Vertreter zwingend auch Fahrgäste und ihre legitimen Interessenvertretungen. Eine autonome Entscheidung der Genehmigungsbehörde unabhängig von solchen politischen Festlegungen ist abzulehnen.
Damit die politisch Verantwortlichen auch andere mit der Nahverkehrsbedienung eng zusammenhängende gesellschaftlich wichtige Ziele erreichen können, muss der Nahverkehrsplan auch Qualitätsvorgaben, wie Zuverlässigkeit, Fahrkomfort sowie Umwelt- und Sozialstandards vorgeben dürfen, an denen sich Genehmigungsbehörde und sogenannte eigenwirtschaftliche Verkehre, die nicht auf vertraglicher Grundlage fahren, verbindlich orientieren müssen.