Die Einführung eines Preises auf CO2-Emissionen in den Bereichen Verkehr und Wärme ist Teil des Klimaschutzprogramms, das die Bundesregierung im Dezember 2019 beschlossen hat. Nach vielen Diskussion um die Form der Ausgestaltung einer CO2-Bepreisung und Verhandlungen im Vermittlungsausschuss von Bundesrat und Bundestag wurde die Schaffung eines nationalen Emissionshandelssystems (nEHS) für die Sektoren beschlossen, die nicht vom europäischen Emissionshandelssystem (EU-ETS) erfasst sind: Wärme und Verkehr. Geregelt wird das neue System durch das Brennstoff-Emissionshandelsgesetz (BEHG).
Der nationale Brennstoffhandel funktioniert wie das Europäische Emissionshandelssystem über den Erwerb von Emissionszertifikaten. Bis 2025 sollen die Zertifikate jedoch nicht gehandelt, sondern zu einem festgelegten Preis ausgegeben werden, der jedes Jahr steigt. Die Abgabe beginnt in 2021 mit 25 Euro pro Tonne CO2 und steigt bis 2025 auf 55 Euro. Erst danach soll mit dem tatsächlichen Handel von Zertifikaten begonnen werden, für die dann kein Fixpreis mehr vorgegeben wird [1].
Rechnet man die Abgabe auf den Energiegehalt der Brennstoffe um, ergeben sich sehr moderate Preisanstiege durch die neue CO2-Bepreisung: in 2021 wird Benzin um 6ct/l, Diesel um 7 ct/l teurer; im Jahr 2025 ergibt sich ein Aufpreis von 13 (Benzin) bzw. 15 (Diesel) ct/l [2].
Da der Endkundenpreis vor allem bei Mineralölen ohnehin starken Schwankungen von teilweise 10ct/l am Tag unterliegt, ist völlig unklar, um wie viel der Kraftstoffpreis an der Tankstelle insgesamt steigen wird und ob der Anteil der CO2-Abgabe überhaupt spürbar sein wird. Ob von dem geringen Anstieg der Benzin- und Dieselpreise überhaupt eine Lenkungswirkung ausgeht, ist fraglich. Das Preisniveau fossiler Heiz- und Kraftstoffe ist zurzeit so niedrig wie vor 15 Jahren; vom aktuellen Preis ausgehend läge der Endkundenpreis mit CO2-Preis im Jahr 2021 in etwa auf dem Niveau von 2016 und damit unter dem Durchschnitt der letzten 10 Jahre [2].
Die Verbraucherzentrale hat die voraussichtlichen finanziellen Auswirkungen des CO2-Preises ausgerechnet: für eine Beispielfamilie im Einfamilienhaus mit Gasheizung und Auto mit Benzin-Antrieb kommen insgesamt rund 205 Euro im nächsten Jahr zusammen. Vier Jahre später sind es 451 Euro. Der Bereich Verkehr hat daran einen Anteil von 85 Euro, nimmt man eine jährliche Fahrleistung von 15000 km und einen Benzinverbrauch von 8l pro 100 km an. Im Jahr 2025 sind es dann 187 Euro [3].
Doch solche Durchschnittswerte helfen nur bedingt dabei, einzuschätzen, wie viel Mehrkosten auf einen tatsächlich zukommen, und Haushalte sind teils sehr unterschiedlich betroffen. Eine CO2-Abgabe wirkt zunächst regressiv, das heißt Haushalte mit niedrigen Einkommen werden im Durchschnitt prozentual höher belastet als Haushalte mit hohen Einkommen, weil der Energieverbrauch nicht proportional mit dem verfügbaren Einkommen steigt. Das heißt, die Erhöhung der Wärmekosten durch die CO2-Bepreisung belastet tendenziell untere Einkommen stärker.
Anders sieht das im Bereich Verkehr aus. Haushalte mit höherem Einkommen besitzen auch mehr Pkw und legen weitere Strecken zurück. Daher steigt der Kraftstoffverbrauch mit dem Einkommen an und der Anteil der Ausgaben für Kraftstoff am verfügbaren Nettoeinkommen ist bei allen Einkommensgruppen ähnlich. Vor allem der höhere Kraftstoffverbrauch sorgt dafür, dass einkommensstarke Haushalte einen deutlich höheren CO2-Ausstoß haben: Die 10 Prozent der reichsten Haushalte stoßen durch den Verbrauch von Diesel und Benzin viermal so viel aus wie die ärmsten 10 Prozent [4].
In der Diskussion zur Einführung eines CO2-Preises wurde als Gegenargument häufig ein Prototyp bemüht, der besonders stark belastet würde: einkommensschwache Pendler*innen, die in unsanierten Häusern auf dem Land wohnen. Wie oft dieser allerdings real existiert ist fraglich: Tatsächlich verfügen Pendlerhaushalte im Mittel über ein überdurchschnittliches Einkommen, weisen eine überdurchschnittliche Haushaltsgröße auf und haben im Mittel einen unterdurchschnittlichen spezifischen Wärmeverbrauch (mehr dazu in unserem Factsheet). Dies könnte an geringerer Anwesenheit in der Wohnung und einem häufig besseren Sanierungszustand liegen [5].
Für soziale Härtefälle muss es Entlastungsmechanismen und Ausgleichsmaßnahmen geben – man erkennt sie allerdings nicht an einzelnen Haushaltsmerkmalen.
Das verspricht die Bundesregierung:
Durch Fördermaßnahmen und parallele Entlastungen kommt es in Deutschland insgesamt nicht zu einer Mehrbelastung, denn alle Einnahmen werden den Bürgerinnen und Bürgern zurückgegeben. Die Bundesregierung wird die Einnahmen aus der CO2-Bepreisung vor allem für eine Entlastung bei der EEG-Umlage und damit der Strompreise einsetzen. Außerdem wird die steuerliche Entfernungspauschale angehoben und eine Mobilitätsprämie gewährt sowie Maßnahmen des Klimaschutzprogramms 2030 gefördert – etwa für einen klimafreundlichen Verkehr und energieeffiziente Gebäude [6].
Um Verbraucher*innen von den Mehrkosten durch die CO2-Bepreisung zu entlasten, werden die Erlöse aus der CO2-Bepreisung größtenteils für die Entlastung von der EEG-Umlage verwendet. Diese Entlastungswirkung beträgt für das Jahr 2021 etwa 1,75 ct/kWh, und ab dem Jahr 2026 voraussichtlich 3,3 ct/kWh.
Zusätzlich werden Pendelnde durch die Anhebung der Entfernungspauschale entlastet, die 2021 ab dem 21. Kilometer auf 35 ct und 2024 auf 38 ct pro Kilometer steigt.
Für Geringverdienende, die mit ihrem zu versteuernden Einkommen unterhalb des Grundfreibetrags liegen und daher von der Anhebung der Entfernungspauschale nicht profitieren würden, wird eine Mobilitätsprämie eingeführt. Sie soll 14% der für Fahrten ab dem 21. Kilometer gewährten Entfernungspauschale in Höhe von 35 Cent betragen [7]. Voraussetzung dafür ist das Einreichen einer Steuererklärung - wie viele der entsprechenden Zielgruppe diese Hürde nehmen werden, bleibt abzuwarten. Diejenigen, die darunter bleiben, gehen leer aus.
Weiter sind die Einnahmen zur Senkung der Mehrwertsteuer auf Bahntickets, der Förderung energetischer Sanierung, für Austauschprämien für alte Öl- und Gasheizungen und für die Erhöhung des Wohngelds vorgesehen.
In der Diskussion um die Verwendung der Einnahmen aus der CO2-Bepreisung hat sich also die Absenkung des Strompreises und die Erhöhung der Entfernungspauschale durchgesetzt, obwohl von vielen Seiten Modelle der Rückverteilung der Einnahmen an die Gesamtbevölkerung eingebracht wurden, zum Beispiel eine pro-Kopf-Klimaprämie, die soziale Härten weitgehend vermeiden würde [4]. So können Menschen mit wenig Einkommen am Ende doch draufzahlen. Wirklich sozial ausbalanciert ist das Paket der Bundesregierung daher nicht.
Das derzeit geplante Preisniveau für CO2 ist zu niedrig, um eine tatsächliche Lenkungswirkung zu entfalten. Mit einem Preis von 25 bis 55 Euro pro Tonne im Jahr 2025 werden die Sektorziele des Klimaschutzgesetztes im Bereich Verkehr nicht erreicht. Dazu wäre laut Umweltbundesamt ein bis 2030 auf 205 Euro ansteigender CO2-Preis erforderlich, im Verbund mit anderen Instrumenten [1; 9].
Der derzeit beschlossene CO2-Preis führt zu einer Erhöhung der Kraftstoffpreise, die im Bereich der Ölpreis-Schwankungen liegt und erzielt daher kaum Lenkungswirkung – das Instrument führt so nicht dazu, dass Menschen das Auto öfter stehen lassen.
Gleichzeitig wird die Lenkungswirkung durch die erhöhte Pendlerpausche konterkariert. Sie setzt vielmehr zusätzliche Anreize für motorisierten Individualverkehr, zu Zersiedelung und längeren Arbeitswegen. Zudem profitieren von ihr vor allem einkommensstarke Pendler*innen. Stattdessen sollte sie in ein Mobilitätsgeld umgewandelt werden, bei dem je Entfernungskilometer ein Betrag, z.B. 10 ct/km, von der Einkommenssteuerschuld abgezogen würde. Dabei ist der jährliche Höchstbetrag begrenzt, um keine Anreize hin zu weiten Pendelstrecken zu schaffen. Richtig umgesetzt könnte das Mobilitätsgeld aufkommensneutral gestaltet werden und würde einkommensschwache Personen stärker stützen [4].
Sowohl ökologisch als auch sozial sinnvoller wäre also
Zudem muss die Einführung eines CO2-Preises durch Investitionen in klimagerechte Infrastrukturen begleitet werden. Der Umstieg vom eigenen Fahrzeug auf Bahn, Bus und/oder Fahrrad kann nicht allein durch Verteuerung des Autos erreicht werden, sondern es müssen attraktive Alternativen geschaffen werden. Dafür muss der öffentliche Verkehr massiv ausgebaut und in Rad- und Fußinfrastruktur investiert werden. Von solchen Maßnahmen würden nicht zuletzt auch Haushalte mit niedrigen Einkommen stark profitieren [9].
Ein Emissionshandelssystem (ETS) ist ein Instrument, mit dem die Menge an CO2-Emissionen gesteuert werden soll, indem ein Preissignal erzeugt wird. Ein ETS besteht aus drei Komponenten:
Durch den cap sollen die Emissionen begrenzt werden. Die maximal zulässige Menge an Emissionen leitet sich aus der EU-Klimaschutzverordnung ab. Durch den Handel mit Zertifikaten sollen die Emissionen dort eingespart werden, wo es am kostengünstigsten ist.
Die Kosten zur Vermeidung von Emissionen sind zwischen den Sektoren sehr unterschiedlich, im Bereich Gebäude und Verkehr sind sie im Durchschnitt höher als in der Industrie und im Energiesektor.
Mehr Infos dazu z.B. in einer Studie der Heinrich-Böll-Stiftung: Der Preis auf CO2
Das 2005 eingerichtete Europäische Emissionshandelssystem ist das weltweit erste und größte internationale Emissionshandelssystem, über das mehr als drei Viertel des internationalen Kohlenstoffhandels abgewickelt werden.
Es verpflichtet Unternehmen mit Anlagen, die Emissionen erzeugen, zur Berichterstattung und zum Kauf von Emissionszertifikaten. Das betrifft die Bereiche Strom- und Wärmeerzeugung, energieintensive Industriezweige sowie die gewerbliche Luftfahrt.
Bei den vom EU-ETS umfassten Industrie und Energieanlagen handelt es sich um eine kleine Anzahl von Akteuren mit sehr hohen direkten Anlagenemissionen.
Mehr Infos: auf der Webseite der Europäischen Kommission
Das ab Januar 2021 eingeführte nationale Emissionshandelssystem (nEHS) umfasst die Sektoren, die nicht unter das Europäische System fallen, also Verkehr und Wärme. Es setzt nicht bei den tatsächlichen Emissionen an einer Anlage an, wie das EU-ETS, sondern bereits beim Inverkehrbringen von Brennstoffen (Benzin, Diesel, Heizöl, Flüssiggas, Erdgas und Kohle).
Das heißt, die Verbraucher*innen müssen nicht messen und nachweisen, wie viel CO2 sie ausgestoßen haben. Die Abgabe zahlen zunächst die nach dem deutschen Steuerrecht zur Abführung der Energiesteuer verpflichteten Unternehmen, also die Letztlieferanten von Erdgas und Kohle sowie die Großhändler von Mineralölprodukten. Dabei wird berechnet, wie viel CO2 pro Energieeinheit in den verschiedenen Energieträgern enthalten ist. Die Unternehmen wiederum geben dann die Kosten an die Kund*innen weiter – wobei sie entscheiden in welcher Höhe.
Die Emissionen, die dann später durch die Verbrennung dieser Brennstoffe beispielsweise durch Pkw entstehen, werden dem Inverkehrbringer des Brennstoffs zugerechnet. Verpflichtet sind also alle Unternehmen, die Brennstoffe in Verkehr bringen. Laut Gesetzesbegründung beläuft sich die Zahl der Unternehmen, die nach dem BEHG emissionshandelspflichtig sind, auf 4.000.
Die Zuteilung der Zertifikate erfolgt in einer fünfjährigen Einführungsphase (2021 bis 2025) zu einem gesetzlich festgelegten Festpreis, erst danach soll mit den Zertifikaten gehandelt werden.
Mehr Infos: Hintergrundpapier der Deutschen Emissionshandelsstelle
Grundlage des nEHS bildet das Brennstoffemissionshandelsgesetz (BEHG), das am 20.12.2019 in Kraft getreten ist. Das Gesetz sieht vor, zur Umsetzung diverse Rechtsverordnungen zu erlassen.
Das Bundeskabinett hat am 2. Dezember 2020 ein erstes Verordnungspaket zum BEHG auf den Weg gebracht.?Teil dieses Pakets sind zum einen die Verordnung zur Durchführung des Brennstoffemissionshandelsgesetzes (BEHV) und zum anderen die Verordnung über die Emissionsberichterstattung nach dem Brennstoffemissionshandelsgesetz für die Jahre 2021 und 2022 (EBeV 2022), die zu gegebener Zeit aktualisiert werden soll.
Mehr Infos: auf dem BEHG-Blog
Oder in diesem Wegweiser durch die wichtigsten Regelungen des neuen nationalen Zertifikatehandels für Brennstoffemissionen
[1] Matthes, Felix Chr. (2020): Der Preis auf CO2. Über ein wichtiges Instrument ambitionierter Klimapolitik. Band 48 der Schriftenreihe Ökologie. Heinrich-Böll-Stiftung. (https://www.boell.de/sites/default/files/2020-09/Endf_Der-Preis-auf-CO2_V03_kommentierbar_0.pdf?dimension1=division_oen, letzter Zugriff 08.12.2020).
[2] Florian Zerzawy, Isabel Schrems und Swantje Fiedler (FÖS) (2020): Wie kann der nationale CO2-Preis zum wirksamen Klimaschutzinstrument werden? Policy Brief (10/2020). Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft (FÖS). (https://foes.de/publikationen/2020/2020-10_FOES_BEHG_Carbon_Leakage_Policy_Brief.pdf).
[3] verbraucherzentrale (2020): CO2-Preis trifft ab 2021 fast jeden Haushalt. Stand 13.10.2020 (https://www.verbraucherzentrale.de/aktuelle-meldungen/energie/co2preis-trifft-ab-2021-fast-jeden-haushalt-52322, letzter Zugriff 08.12.2020).
[4] Agora Verkehrswende und Agora Energiewende (2019): Klimaschutz auf Kurs bringen: Wie eine CO2-Bepreisung sozial ausgewogen wirkt. (https://static.agora-verkehrswende.de/fileadmin/Projekte/2019/CO2-Bepreisung/Agora-Verkehrswende_Agora-Energiewende_CO2-Bepreisung_WEB.pdf).
[5] Ruth Blanck, Konstantin Kreye und Dr. Wiebke Zimmer (Öko-Institut) (2020): Impulse für mehr Klimaschutz und soziale Gerechtigkeit in der Verkehrspolitik. Kurzstudie zu monetären Verteilungswirkungen ausgewählter verkehrspolitischer Instrumente und Vorschläge für eine sozial gerechtere Ausgestaltung im Auftrag des Naturschutzbunds Deutschland (NABU) (https://www.nabu.de/imperia/md/content/nabude/verkehr/20-11-27-_studie_impulse_f__r_mehr_klimaschutz_und_sozialvertr__glichkeit_in_der_verkehrspolitik.pdf).
[6] Bundesregierung (2020): Grundlage für CO2-Preis steht. Stand 10.11.2020 (https://www.bundesregierung.de/breg-de/themen/klimaschutz/nationaler-emissionshandel-1684508, letzter Zugriff 08.12.2020).
[7] Bundesfinanzministerium (2019): Klare und sozial ausgewogene Anreize für klimafreundliches Verhalten. Stand 16.10.2019 (https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Pressemitteilungen/Finanzpolitik/2019/10/2019-10-16-PM10.html, letzter Zugriff 08.12.2020).
[8] Ruth Blanck, Wiebke Zimmer (Öko-Institut), Matthias Runkel, Johanna Kresin (FÖS), Stefan Klinski (HWR Berlin) (2020): Klimaschutz im Verkehr: Reformbedarf der fiskalpolitischen Rahmenbedingungen und internationale Beispiele. Im Auftrag des Umweltbundesamtes. (https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/479/publikationen/texte_165-2020_reformbedarf_der_fiskalpolitischen_rahmenbedingungen_und_internationale_beispiele.pdf).
[9] Umweltbundesamt (2019): CO2-Bepreisung in Deutschland. Ein Überblick über die Handlungsoptionen und ihre Vor-und Nachteile. Stand 29.08.2019 (https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/376/publikationen/factsheet_co2-bepreisung_in_deutschland_2019_08_29.pdf).
ist Projektbearbeiterin für das Projekt »Verkehrswende: klimaverträglich und sozial gerecht«
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