Personenbeförderungsgesetz

Der rechtliche Rahmen des ÖPNV

Der rechtliche Rahmen für die Ausgestaltung des Öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV) wird in Deutschland - neben dem Regionalisierungsgesetz und dem Allgemeinen Eisenbahngesetz - im Wesentlichen vom Personenbeförderungsgesetz (PBefG) geregelt.

S-Bahnsteig
Quelle: DB AG/Christian Bedeschinski

Das PBefG, das seit den 1930er Jahren für den sogenannten straßengebundenen Nahverkehr (U-Bahn, Tram, Bus) gilt, beinhaltet vor allem gewerberechtliche Regeln für die Erbringung von Personenbeförderungsleistungen durch die Verkehrsunternehmen.

In der Gründerzeit des PBefG war der ÖPNV-Markt noch stark durch kommerzielle Verkehrsleistungen geprägt, also durch einen Verkehr, der sich durch Fahrgeldeinnahmen selbst finanzierte. Im Laufe der Jahrzehnte hat sich nicht zuletzt durch eine veränderte Mobilität auch die Marktstruktur des ÖPNV verändert und es sind kommunale Verkehrsunternehmen hinzugekommen.

Da sich mit der Zeit die Erkenntnis durchsetzte, dass Personenverkehr nicht nur der Befriedigung von Mobilitätsbedürfnissen dient, sondern auch negative Auswirkungen wie Flächenverbrauch, Emissionsbelastung oder Verkehrsunfälle zur Folge hat,  war es notwendig, Verkehr im Allgemeinen und ÖPNV im Besonderen verkehrspolitisch-planerisch stärker zu steuern. Im Zuge dieser Entwicklung wurde das PBefG mehrmals angepasst und versucht, gewerberechtliche und politische Ziele miteinander in Einklang zu bringen.

Personenbeförderungsrecht im Wandel

Seit dem 3. Dezember 2009 gilt in Europa die EG-VO 1370/2007. Diese Verordnung stellt die europarechtlich verbindlichen Regeln für die Vergabe und Finanzierung von öffentlichen Personenbeförderungsleistungen auf. Das deutsche Personenbeförderungsrecht (PBefG) musste an den neuen europäischen Rahmen angepasst werden. Die Diskussion um die Anpassung dauerte mehrere Jahre bis dann Ende 2012 Bundestag und Bundesrat eine Novellierung des PBefG beschlossen haben. Das neue PBefG ist zum 1. Januar 2013 in Kraft getreten.

Die wesentlichen Neuerungen des PBefG 2013

  • Eigenwirtschaftliche Verkehre und Verkehre auf Grundlage eines öDA (öffentlicher Dienstleistungsauftrag - Auftragsverkehre) werden durch die neue Definition der Eigenwirtschaftlichkeit sowie durch ein verfahrensmäßiges Stufenverhältnis (ähnlich der Rechtsprechung des BVerwG) eindeutig voneinander abgegrenzt.
  • Die Aufgabenträger können die Instrumente der Verordnung (Vereinbarung öffentlicher Dienstleistungsaufträge (öDA), Festsetzung allgemeiner Vorschriften) zur Sicherstellung von Verkehrsleistungen nutzen.
  • Die Aufgabenträger definieren den Sicherstellungsumfang (ausreichende Verkehrsbedienung) im Regelfall im Nahverkehrsplan. Zur Absicherung von Auftragsverkehren sind die daraus resultierenden Anforderungen in der obligatorischen Vorabbekanntmachung transparent zu machen.
  • Direktvergaben nach Art. 5 Abs. 2 und 4 der VO 1370 werden zugelassen.
  • Das Verfahren zur wettbewerblichen Vergabe einer Dienstleistungskonzession (Art. 5 Abs. 3 VO 1370) wird in Grundzügen ausgestaltet.
  • Die Genehmigungsbehörde hat jährlich ein Verzeichnis aller bestehenden Genehmigungen unter Angabe von Linienführung, Geltungsdauer und Antragsfristen zu veröffentlichen (§ 18 neu) und eigenwirtschaftliche Verkehre im Genehmigungswettbewerb zu vergeben (§ 13 Abs. 2b neu).
  • Bis zum 1. Januar 2022 muss der ÖPNV vollständig barrierefrei für motorisch und sensorisch eingeschränkte Menschen sein; nur unter bestimmten Vorrausetzungen können davon Ausnahmen gemacht werden.

Fazit: Das neue PBefG belässt es bei dem Vorrang eigenwirtschaftlicher Verkehre; es bleibt auch bei dem Nebeneinander von Aufgabenträgern und Genehmigungsbehörden, jedoch wird das Genehmigungsverfahren besser mit dem (beabsichtigten) Verfahren zur Vergabe eines öDA des Aufgabenträgers verzahnt. Die Verfahrensschritte unterscheiden danach, ob der Aufgabenträger als zuständige Behörde einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag direkt oder wettbewerblich vergeben will oder ob er davon ausgeht, dass die ausreichende Verkehrsbedienung eigenwirtschaftlich, das heißt ohne Zuschuss aufgrund eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags und ohne ausschließliches Recht erbracht werden wird.

VCD will Aufgabenträger stärken

Der VCD hat sich früh in den Gesetzgebungsprozess eingebracht. Bereits im April 2011 hat der VCD den Referentenenwurf mit einer Stellungnahme an die Bundesregierung kommentiert und sich dafür eingesetzt, dass die politisch notwendigen Steuerungsmechanismen für die Ausgestaltung eines aus Fahrgastsicht attraktiven und umweltschonenden Nahverkehrs möglichst außerhalb des PBefG geregelt werden sollten.

In der öffentlichen Verbändeanhörung im Verkehrsausschuss des Deutschen Bundestages am 29.2.2012 hat der VCD eine erneute Stellungnahme abgegeben, in der er die Stärkung der Position der kommunalen Aufgabenträger betont, wenn die Kommune ihrer gesetzlichen Verpflichtung der kommunalen Daseinsvorsorge nachkommen und einen attraktiven Nahverkehr anbieten soll, der sich am Fahrgastmarkt bewährt.

Die für Planung, Organisation und Finanzierung des ÖPNV verantwortlichen kommunalen Aufgabenträger müssen in die Lage versetzt werden, das von ihnen gewünschte Nahverkehrsangebot aus einer Hand zu gestalten. Bei der Entscheidung darüber, welche beantragten Verkehrsleistungen genehmigt werden, müssen die Auswahlkriterien transparent definiert sein und u.a. klar festgelegt werden, was unter „ausreichender Verkehrsbedienung” zu verstehen ist. Diese Kriterien müssen in einem vom Aufgabenträger zu erstellenden Nahverkehrsplan unter Beteiligung aller für die Ermittlung des „öffentlichen Interesses” wichtigen Akteure festgelegt werden. Hierzu zählen neben den Verkehrsunternehmen und kommunalen Vertreter zwingend auch Fahrgäste und ihre legitimen Interessenvertretungen. Eine autonome Entscheidung der Genehmigungsbehörde unabhängig von solchen politischen Festlegungen ist abzulehnen.

Damit die politisch Verantwortlichen auch andere mit der Nahverkehrsbedienung eng zusammenhängende gesellschaftlich wichtige Ziele erreichen können, muss der Nahverkehrsplan auch Qualitätsvorgaben, wie Zuverlässigkeit, Fahrkomfort sowie Umwelt- und Sozialstandards vorgeben dürfen, an denen sich Genehmigungsbehörde und sogenannte eigenwirtschaftliche Verkehre, die nicht auf vertraglicher Grundlage fahren, verbindlich orientieren müssen.