2023 war das dritte Jahr in Folge, in dem der Verkehr die gesetzlichen Klimavorgaben verfehlt hat. Der Expertenrat für Klimafragen geht davon aus, dass mit den bisher angestrebten Maßnahmen die im Klimaschutzgesetz festgelegten Sektorziele nicht zu erfüllen sind. Ein entscheidender Hebel zur Emissionssenkung ist neben der Antriebswende die Änderung der Verkehrsnachfrage und deren Verteilung auf die verschiedenen Verkehrsträger, dem sogenannten Modal Split. Um diesen zu beeinflussen, ist die Infrastruktur so zu planen, dass möglichst viel Verkehr vermieden und auf klimaschonendere Verkehrsmittel verlagert wird.
Der Bundesverkehrswegeplan (BVWP) ist das zentrale Instrument der Verkehrsinfrastrukturplanung in Deutschland. Als qualitative Basis für den BVWP erstellt das Verkehrsministerium (BMDV) eine Prognose, die die Verkehrsnachfrage für einen bestimmten Zeitraum ermittelt. Für den BVWP prüft das BMDV, ob ein Projekt gesellschaftlich sinnvoll und erforderlich ist. Ob Aus- und Neubaumaßnahmen notwendig sind, ermittelt es anhand der prognostizierten Verkehrsentwicklung.
Im März 2023 veröffentlichte das Ministerium die "Prognose 2022". Darin skizziert es die Entwicklung des Verkehrs bis 2051 - gemäß den eigenen Erwartungen. Laut dieser Prognose nimmt der Personenverkehr bis 2051 um 13 Prozent zu. Für den privaten Autoverkehr wird nur eine geringe Zunahme von 4 Prozent erwartet, der Umweltverbund, also Bus, Bahn, Rad und Fuß, gewinnt hinzu. Für den Güterverkehr hingegen erwartet das Ministerium ein Wachstum von 46 Prozent, wobei der Lkw-Verkehr bis 2051 sogar um 54 Prozent zunehmen soll. Zuwächse soll es auch bei den Güterbahnen geben, dennoch sinke deren Anteil am Modal-Split gegenüber heute. Wenn diese Entwicklung eintritt, rücken die Klimaziele im Verkehr in weite Ferne.
Die Prognose des BMDV spielt eine Schlüsselrolle für die Verkehrspolitik der nächsten Jahre: Auf ihrer Basis fallen die Entscheidungen zum Ausbau der Infrastruktur. Der Bau einer neuen Straße bedient aber nicht nur die bestehende Nachfrage, sondern schafft auch eine neue, indem er das Auto im Vergleich zu anderen Optionen attraktiver macht. Investitionen in die einzelnen Verkehrsträger haben erheblichen Einfluss darauf, welche Verkehrsmittel genutzt werden. Es ist daher entscheidend, welche Annahmen man den Prognosen zur künftigen Verkehrsnachfrage zugrunde legt.
Entscheidende Grundlage jeder wissenschaftlich erstellten Prognose ist neben dem verwendeten Rechenmodell ein System von ausgewählten Prämissen. Diese Prämissen skizzieren die Rahmenbedingungen: Die Entwicklung von Bevölkerung und Wirtschaft, die Kosten von Mobilität und die Qualität des jeweiligen Verkehrsangebots – aber auch ordnungs- und fiskalpolitische Maßnahmen. Zusammen zeichnen die gewählten Prämissen ein bestimmtes Zukunftsbild, das im Rahmen von Szenarien auch variiert werden kann. Welche Ergebnisse bei der Berechnung herauskommen, hängt in hohem Maße von diesen Annahmen ab.
Um aufzuzeigen, wie eine an Klimazielen orientierte Verkehrsplanung aussehen müsste, haben Greenpeace und Transport & Environment das Forschungsinstitut Prognos beauftragt, ein alternatives Verkehrsszenario zu berechnen. Das alternative Verkehrsszenario geht grundsätzlich von den gleichen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen aus, formuliert aber 17 der insgesamt 123 Prämissen anders als die BMDV-Prognose – und kommt zu völlig anderen Ergebnissen.
Eine Prognose ist kein Kristallkugellesen, sondern soll möglichst realistisch die künftige Verkehrsentwicklung aufzeigen. Entsprechend der getroffenen Annahmen zu politischen Entscheidungen und Maßnahmen verändert sich auch die Prognose. Zentral sind die Annahmen, wie viel der Autoverkehr künftig kosten wird. Sie beeinflussen die Verkehrsmittelwahl erheblich. Um treffend zu prognostizieren, wie die Nachfrage nach Auto-, Bahn- und Radverkehr in Zukunft aussieht, braucht es also eine realistische Einschätzung zur CO2-Preisentwicklung und zur Besteuerung von Diesel.
Die BMDV-Prognose 2022 geht davon aus, dass sich die CO2-Bepreisung von Kraftstoffen entsprechend dem Emissionshandel stark auf die Verkehrsmittelwahl und Antriebsstruktur auswirkt. Sie rechnet mit einem CO2-Preis von 120 US-Dollar pro Tonne, was zu einem Anstieg des Endpreises an der Tankstelle von 1,2 Prozent pro Jahr führt.
Die Rechnung von Prognos ist dagegen differenzierter: Sie nimmt bis 2026 einen Preispfad wie im Bundesemissionshandelsgesetz (BEHG) an, ab 2027 ist auch für den Verkehr der Übergang in einen neuen, zweiten europäischen Handel geplant (ETS-II). Die Preise sollen sich wie im bisherigen ETS-I durch Angebot und Nachfrage im Markt bilden und sind deshalb noch unbekannt. Für die Modellierung nimmt Prognos an, dass der CO2-Preis von 200 Euro pro Tonne im Jahr 2027 auf 242 Euro im Jahr 2030 und sogar auf 450 Euro im Jahr 2045 linear ansteigen wird – das ist der Preispfad, der voraussichtlich notwendig ist, um Klimaneutralität bis 2045 zu erreichen.
Das Ergebnis: Die realen Benzinpreise erhöhen sich um ca. 25 Prozent bis zum Jahr 2030 und um ca. 34 Prozent im Jahr 2045. Nimmt man dazu die Abschaffung des Dieselprivilegs und eine höhere Energiesteuer auf Diesel an, ergibt sich hierfür sogar ein Preisanstieg um 51 Prozent (2030) beziehungsweise um 56 Prozent (2045).
Durch die deutlich höheren Kosten und die daraus resultierenden Veränderungen bei der Verkehrsmittelwahl reduziert sich laut Prognos der Autoverkehr um 8,7 Prozent im Jahr 2030 und um 5,7 Prozent im Jahr 2040.
Wer es also ernstmeint mit der Klimaneutralität bis 2045, müsste mit einem realistischen, sehr viel höheren CO2-Preis rechnen – oder anderswo deutlich drastischere Maßnahmen zur Emissionsreduktion vorweisen.
Die BMDV-Prognose nimmt eine Maut nur auf überörtlichen Straßen an, in Höhe von 5 ct pro Kilometer. Prognos untersucht dagegen eine Pkw-Maut für alle Straßen und geht von 5,4 ct pro Kilometer aus. Wie beim Kraftstoffpreis sorgen höhere Kosten durch eine Pkw-Maut für eine Verlagerung auf Bus und Bahn und reduzieren die Wegelängen im privaten Autoverkehr. Das Ergebnis: Insgesamt sinket die Verkehrsleistung im privaten Autoverkehr durch eine Pkw-Maut um 10 Prozent.
Die BMDV-Prognose geht davon aus, dass ein Tempolimit nur einen geringen Effekt auf die Verkehrsnachfrage hätte, ebenso auf die Durchschnittsgeschwindigkeit und den CO2-Ausstoß - sie nimmt es erst gar nicht in ihre Prämissen auf. Die Prognos-Studie dagegen nimmt ein allgemeines Tempolimit an: 120 km/h auf Autobahnen und 80 km/h auf Landstraßen. Beides zeigt durchaus einen Effekt: Die mittleren Wegelängen von Fahrten mit dem Pkw nehmen ab, dadurch reduzieren sich die gefahrenen Autokilometer um 3,9 Prozent.
Videokonferenzen und Homeoffice können einen wichtigen Beitrag leisten, den Autoverkehr zu verringern und damit das Klima zu schützen. Gleichzeitig sinken die Belastungen durch Lärm und Abgase, weniger Menschen verunglücken im Straßenverkehr. Millionen Tonnen Treibhausgase könnten eingespart werden, wenn die Rahmenbedingungen für mobiles Arbeiten und nachhaltige Mobilität stimmen. Im Gegensatz zur BMDV-Prognose gehen Arbeitswege und Dienstreisen durch Homeoffice und Videokonferenzen stärker zurück und haben einen größeren Effekt auf das Verkehrsaufkommen.
Auch beim Ausbau des ÖPNV-Angebots und des Radwegenetzes unterscheiden sich die Prognosen – vor allem durch unterschiedliche Annahmen darüber, was die umgesetzten Maßnahmen an Verlagerung bringen. Die BMDV-Prognose geht zwar auch von einem massiven Ausbau des ÖPNV in Städten und einem bedarfsgerechten Ausbau auf dem Land aus; dies wirke sich aber nur wenig auf den Anteil des öffentlichen Verkehrs am Modal Split aus. Prognos dagegen rechnet mit mehr Verlagerungspotenzial, insbesondere in abgelegenen Gegenden.
Gleiches gilt für das Rad: Beide Prognosen gehen von einem Ausbau des Radwegenetzes aus, doch nur bei Prognos kommt es bei der Modellierung auch zu einer Veränderung des Verkehrsaufkommens und zur Verlagerung.
Die BMDV-Prognose geht davon aus, dass der Deutschlandtakt ab 2040 starten kann, mit starker Auswirkung auf die Verkehrsmittelwahl. Prognos geht noch einen Schritt weiter und davon aus, dass die Umsetzung des Deutschlandtakts noch vor 2040 möglich ist, sofern ausreichender politischer Wille und finanzielle Mittel vorhanden sind. Die Autor*innen geben allerdings selbst zu bedenken, dass der Bund die dafür benötigten Mittel spürbar anheben müsste, um einzelnen Etappen des Deutschlandtaktes wie geplant zu realisieren.
Für den Güterverkehr bedeutet der Deutschlandtakt, den Anteil der Schiene auf 25 Prozent zu erhöhen, so wie es auch im Koalitionsvertrag der Ampel vereinbart wurde. Prognos geht daher in seinem Modell davon aus, dass die Umsetzung des Masterplans Schienengüterverkehr den Anteil der Schiene am Gütervekehrerkehr bis 2040 auf 25 Prozent steigern wird. Auch die BMDV-Prognose geht von dieser Prämisse aus, interessanterweise führt diese Annahme hier aber nicht zu mehr Güterverkehr auf der Schiene. Stattdessen werde der Modal-Split-Anteil bis 2041 auf 17,7 Prozent sinken.
Die unterschiedlichen Prämissen der beiden Prognosen schlagen sich in sehr unterschiedlichen Ergebnissen nieder und zeigen, welches Potenzial in den genannten Maßnahmen steckt:
Die Prognos-Studie hat gezeigt, welchen Einfluss die Annahmen der Verkehrsprognose auf die Entwicklung des Verkehrsaufkommens und des Modal Splits haben können. Sie macht ebenfalls deutlich, welche Hebel es gibt, sie zu beeinflussen. Die Annahmen von Prognos sind dabei nicht neu, sondern entsprechen den Forderungen, die der VCD seit langem an die Verkehrspolitik stellt:
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